Governance del PNRR e rapporti fra centro e autonomie territoriali. Art. 12 d.l. 77/2021 in materia di poteri sostitutivi, quale impatto sul regionalismo italiano?

The research paper proposal arises from the observation of how the inextricable ‘tangle of regulatory competences’ that had to be exercised in order to mitigate the well-known consequences of the public health and economic emergency, have caused a “competitive and conflictual relationship between the State and the Regions” . Within this framework, in order to prevent institutional conflicts between the centre and the periphery from dissipating the resources allocated by the Italian NRRP, the Draghi Cabinet issued Decree Law no. 77/2021, which defines the governance structure of the plan. Article 12 of the decree establishes a procedure for activating substitutive powers vis-à-vis territorial authorities, if the latter are not performing their obligations. Non-compliance may occur: (a) in the event of failure to comply with an obligation or commitment; (b) failure to adopt acts and measures necessary for the commencement of projects; (c) in the event of delay, inertia or non-performance of projects. The provision at issue, on closer inspection, appears to be tracing Article 8 of Law no. 131/03 implementing Article 120 of the Constitution concerning the Government’s substitutive powers vis-à-vis sub-state entities. The actual content of the constitutional wording of Article 120, however, is not easy to understand; the boundaries of application identified by constitutional jurisprudence, are not entirely clear, especially where it restrains the legitimate exercise of said powers to borderline cases of ‘institutional emergency’ (Constitutional Court, judgement no. 43/2004). Moreover, even the doctrine does not seem to agree on an unambiguous interpretation of the legitimate space for the Government to intervene in place of sub-state bodies . The exercise of substitutive powers, as envisaged by said Decree, would seem to be mitigated, in its possible applications, by the faculty attributed to the Minister of Regional Affairs to promote “impulse and coordination initiatives” within the network of Conferences, in order to overcome any inertia, disagreement or divergences from the implementation lines of the NRRP. The Conferences network, however, does not seem to be able to “protect” the spaces of autonomy granted by the Constitution to sub-state authorities from the tendency of central powers to reabsorb/absorb decentralised competences; in fact the ‘loyal collaboration’ principle, the guiding star of the conferential system, may be deemed insufficient to serve as founding principle of State-Region relations. The enormous amounts to be invested, in matters characterised by a high degree of transversality, added to the provision of apparently streamlined government intervention techniques, makes it reasonable to believe that the current institutional framework of Italian regionalism is undergoing a transformation process, to say the least.

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La proposta di paper sorge dall’evidenza di come l’inestricabile «intreccio di competenze normative»che dovevano essere esercitate per limitare le note conseguenze della crisi sanitaria ed economica, abbiano dato vita ad un «rapporto di tipo concorrenziale e conflittuale tra Stato e Regioni». In questo quadro il Governo Draghi per evitare, che i conflitti istituzionali fra centro e periferia possano disperdere i fondi oggetto del PNRR italiano, ha emanato il d.l. 77/2021, che definisce la struttura di governance del piano. Il decreto detta, all’art. 12, la procedura di attivazione dei poteri sostitutivi nei confronti degli enti territoriali, qualora quest’ultimi risultino inadempienti. L’inadempimento può verificarsi: a) nel mancato rispetto di un obbligo o di un impegno assunto; b) nella mancata adozione di atti e provvedimenti necessari all’avvio dei progetti; c) nel ritardo, inerzia o difformità nell’esecuzione di progetti. La norma in esame, a ben vedere, ricalca l’art 8 l. 131/03 in attuazione dell’art. 120 Cost. concernente il potere sostitutivo del Governo nei confronti degli enti sub-statali. L’effettivo contenuto del dettato costituzionale, dell’art. 120 co. 2, appare però di non agevole inquadramento; i contorni applicativi individuati dalla giurisprudenza costituzionale, risultano infatti non del tutto limpidi, soprattutto laddove si circoscrive il legittimo esercizio a casi limite di “emergenza istituzionale” (C. cost. sent. 43/2004). Del resto anche la dottrina non sembra riconoscersi in un’univoca interpretazione del legittimo spazio di intervento del governo in sostituzione degli enti sub-statali. L’esercizio del potere sostitutivo, come previsto dal decreto, parrebbe mitigato, nelle sue possibili applicazioni, dalla facoltà attribuita al Ministro degli Affari Regionali di promuovere «iniziative di impulso e coordinamento» all’interno del sistema delle Conferenze, al fine di superare eventuali inerzie, dissensi o difformità dalle linee di attuazione del PNRR. Il sistema delle Conferenze però non pare in grado di “proteggere” gli spazi di autonomia, garantiti dalla Costituzione agli enti sub-statali, dalla propensione dei poteri centrali a riassorbire/assorbire competenze decentralizzate; in effetti la “leale collaborazione”, stella polare del sistema conferenziale, può dirsi complessivamente insufficiente come «principio ordinatore» fondante dei rapporti Stato-Regioni. L’ingente mole di investimenti, in materie connotate da un alto grado di trasversalità, sommato alla previsione di modalità d’intervento governativo apparentemente snelle, spinge a ritenere l’attuale impalcatura istituzionale del regionalismo italiano se non altro in trasformazione.

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